Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (továbbiakban: vhr.) 91/A. § szerint a költségvetési támogatás szabályszerű felhasználása érdekében a kedvezményezett közbeszerzési eljárást és más beszerzési eljárást úgy köteles lefolytatni, hogy az a költségvetési támogatás ésszerű és hatékony felhasználását biztosítsa. A szabályozás célja az, hogy a központi költségvetésből gazdálkodó szervek és intézmények beszerzéseik megvalósítása során ésszerűen és hatékonyan használják fel az állami forrásokat függetlenül attól, hogy beszerzésük annak értéke miatt nem tartozik - ezen elveket alapelvi szinten rögzítő - közbeszerzi törvény hatálya alá. Az elmúlt évek Állami Számvevőszéki ellenőrzéseinek tapasztalatai alapján az ésszerűség és hatékonyság a legalacsonyabb ellenszolgáltatási összegű áru vagy szolgáltatás beszerzésével igazolható volt. A legalacsonyabb összegű ajánlat kiválasztását pedig három egymástól független gazdasági szereplőtől származó piaci ajánlattal alá lehetett támasztani.

I. Az államháztartási körben a fentiek szerint kialakult gyakorlat került most jogszabályi szintre emelésre azzal, hogy 2017. január 1. napjával hatályba lépett a közbeszerzési értékhatárok alatti értékű beszerzések megvalósításával és ellenőrzésével kapcsolatos szabályokról szóló 459/2016. (XII. 23.) Korm. rendelet (továbbiakban: Kormányrendelet), amely az egymillió forintot elérő, de a nemzeti értékhatárt el nem érő beszerzések szabályait határozza meg.

A rendelet személyi hatálya kiterjed a Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szervekre és intézményeikre, valamint mindazokra, akik beszerzéseiket engedélyeztetni kötelesek a Miniszterelnökséggel a 320/2015. (X. 30.) Korm. rendelet szerint.

A tárgyi hatály a nettó egymillió forintot elérő, de a nemzeti értékhatár alatti becsült értékű árubeszerzésekre, szolgáltatás megrendelésekre és építési beruházások beszerzésére terjed ki.

Az egymillió forint alatti beszerzések vonatkozásában továbbra is figyelemmel kell lenni a vhr. fent idézett előírásainak a betartására, tehát amennyiben ajánlatkérő beszerzésének végső ellenszolgáltatási értéke a Kormányrendelet szerinti eljárás lefolytatását követően alacsonyabb, mint annak tárgyi hatályának küszöbe szerint egymillió forint, akkor a beszerzés szabályos és az eljárás eredményes, mivel a Kormányrendelet megfelel a vhr. rendelkezéseinek. Amennyiben azonban a beszerzés összege átlépi a nemzeti értékhatárt, akkor a beszerzés a Kbt. hatálya alá kerül (függetlenül attól, hogy a Kormányrendelet szabályait a becsült érték meghatározására is kiterjedően betartották) és így a szerződés nem köthető meg, mivel az a Kbt. 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis lenne - semmis a szerződés, ha azt a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg -, tehát ilyen esetben a Kbt. szerinti nemzeti eljárásnak megfelelő közbeszerzési eljárást kell lefolytatni és a Kormányrendelet szerinti eljárás eredménytelen.

II. A Kormányrendelet további magyarázatra nem szorulóan meghatározza azokat az eseteket amikor a beszerzés vonatkozásában nem kell alkalmazni, tehát kivételi körbe tartozik a beszerzés:

• a központosított beszerzések vagy keretmegállapodás alapján történik,
• a Kbt. szerinti kivételi körbe tartozik,
• a közszolgáltatók sajátos szabályok szerinti,
• igazságügyi szakértői megbízás,
• bírálóbizottsági tag megbízás,
• közüzemi szolgáltatások vagy internet,
• tanfolyamon, képzésen, konferencián történő részvétellel kapcsolatos,
• külföldön megkötendő vagy teljesítendő szerződés szerinti,
• repülőjegy vásárlása vagy utasbiztosítási szolgáltatás,
• közfoglalkoztatási program keretében történik,
• személyhez kötött, bizalmi jellegű szolgáltatás,
• állami vezetők részére nyújtott bizalmi jellegű szolgáltatása (különösen beszédíró, fotós, személyi kommunikációs tanácsadó, személyi tolmácsolás);
• állami vezetők képzésére, oktatására vonatkozó, vezetői és személyiségfejlesztési tanácsadási szolgáltatás,
• veszélyes hulladék megsemmisítése,
• emberi erőforrás kezelési tanácsadásnak.

Az alábbi négy kivételi kör azonban további magyarázatra és értelmezésre szorul.

Az első esetben nem kell alkalmazni a Kormányrendeletet kivételesen kedvező beszerzések esetén. Ezzel a kivételi körrel kapcsolatban a Kormányrendelet az alábbi konjunktív feltételeket támasztja:

• a beszerzési ár a piaci árakhoz képest jelentősen alacsonyabb,
• ez a helyzet csak rövid ideig áll fenn,
• a rendelet szabályainak alkalmazása esetén a beszerzés meghiúsulna.

A Kormányrendelet személyi hatálya körében megjelölt szervek és intézmények beszerzéseiket minden esetben tervezni kötelesek, tehát valamennyi beszerzésük főszabályként előre jól látható. Természetesen előfordulhat olyan eset, amikor a beszerzésre nem tervezett módon azonnal van szükség. Annak azonban igen kicsi a valószínűsége, hogy akár a tervezett, akár az „ad hoc” beszerzések éppen összetalálkoznak egy ilyen kivételesen kedvező piaci helyzettel. A kivételi kör alkalmazásával a másik probléma, hogy nehezen képzelhető el olyan rövid ideig tartó kivételes helyzet, amely alatt a Kormányrendelet szerinti - lentebb bemutatott - eljárás nem volna lefolytatható. Amennyiben azonban mégis bekövetkeznek ezek a feltételek, akkor alkalmazható a kivétel. A figyelemfelhívás ezzel a kivételi körrel kapcsolatban arra irányul részemről, hogy az ajánlatkérőnek nem egy kedvező piaci helyzet miatt kell megvalósítania beszerzését, hanem a beszerzése megvalósítása során kivételesen előállhat egy ilyen piaci helyzet. Tehát a kivételi kör alkalmazásának lehetősége nem a piaci oldalról, hanem ajánlatkérői oldalról kell hogy érkezzen.

A másik magyarázatra szoruló eset az egyedi gyártású áru, mint kivételi kör. Speciális! Ezt már valamennyi közbeszerzéssel foglalkozó szakember hallotta, vagyis amikor azt próbálják az ajánlatkérők vagy a saját közbeszerzési szakértőjüknek, vagy rosszabb esetben az ellenőröknek megmagyarázni, hogy miért nem kell (kellett) közbeszerzési eljárást lefolytatni, jelen esetben miért nem tartozik a beszerzés a Kormányrendelet hatálya alá. A helyes értelmezés ebben az esetben az, hogy az ”egyedi gyártáson” a piacon nem elérhető és a piaci szereplők részére annak beszerzéséig üzletszerűen nem gyártott, vagyis az ajánlatkérő egyedi igényei szerint kialakított áru kerül beszerzésre. Tehát a hangsúly nem az egyediségen, hanem az „egyszeri” gyártáson van.

A harmadik eset, amikor piackutatás eredményeképpen igazolható, hogy nincs a piacon három gazdasági szereplő, aki teljesíteni tudná a szerződést, tehát nincs piaci verseny. A kivételi kör alkalmazása nagy felelősséget helyez az ajánlatkérőre, mivel kétséget kizárólag rendkívül nehéz igazolni, hogy a beszerzés tárgya vonatkozásában nincs piaci verseny, másrészt nem került meghatározásra, hogy milyen módszerrel és milyen mélységben elvégzett piackutatásból kell megállapítani a piaci verseny hiányát. A piaci verseny hiánya azonban előforduló jelenség, de jellemzően vagy az egymillió forint alatti ”bagatell” beszerzések, vagy a nemzeti értékhatár feletti beszerzések körében szokott előfordulni, hiszen előbbi esetben a beszerzési igényekre még nem reagál verseny szintjén a piac, míg az utóbbi esetben már nem tud, vagy rentábilisen nem érdemes reagálnia rá versenyszinten. Az első eset itt inkább tartozik az egyedi beszerzés miatti kivételhez, míg utóbbi a monopol helyzetben lévőtől történő Kbt. szerinti beszerzéshez. Javasoljuk, hogy az ajánlatkérők a piackutatásra fektessék a hangsúlyt és annak mértékét minden esetben a beszerzés tárgyához és a beszerzésük értékéhez igazítsák. Általános szabályt mondani nem lehet, de jellemzően nem várható el, hogy ajánlatkérők a piackutatásra a beszerzés becsült értékének 5-10%-ánál többet költsenek, ide értve saját munkavállalóik munkaóra ráfordításának költségét is.

Az utolsó problémás kivételi kör a korábbi szerződéshez kapcsolódó kiegészítő árubeszerzés, szolgáltatás megrendelés vagy építési beruházás beszerzése. Az ezzel kapcsolatos kivételi szabály egyszerű. A kiegészítő beszerzés nem haladja meg az eredeti szerződés értékének ötven százalékát, ezen túl az alapszerződésben szerződő partnertől történő beszerzés szakmai vagy gazdaságossági szempontból indokolt. További - a kivételi körök közül kiemelésre okot adó feltétel -, hogy a beszerzés teljes becsült értéke nem érheti el a nemzeti közbeszerzési értékhatárokat. A Kormányrendelet tehát az alap és kiegészítő beszerzés együttes összegét kívánja a nemzeti értékhatár alatt tartani, itt azonban figyelemmel kell lenni a közbeszerzésekről szóló törvény 19. §-a szerinti részekre bontás tilalmára - amit maga a Kormányrendelet is valamennyi beszerzés vonatkozásában kötelezően rögzít -, amelyre tekintettel helyesen úgy értelmezhetjük a Kormányrendelet ezen kivételi körét, hogy az értékhatár szempontjából figyelembe kell venni az alap és kiegészítő, valamint minden olyan beszerzést amelynek figyelmen kívül hagyása ütközik a Kbt. szerinti részekre bontás tilalmába.

Példa: Ha van kettő nettó 7 millió forint becsült értékű azonos árubeszerzésünk, akkor a részekre bontás tilalmára figyelemmel sem kell nemzeti eljárásrend szerinti közbeszerzési eljárást lefolytatnunk, tehát a beszerzések a Kormányrendelet szerint valósulhatnak meg. Azonban, ha a beszerzések közül csak az egyik vonatkozásában további nettó 2 millió forint összegű kiegészítő beszerzést kívánunk megvalósítani, akkor már nem a Kormányrendelet szerinti nettó 9 millió forintot, hanem a Kbt. nemzeti értékhatárt átlépő nettó 16 millió forintot kell figyelembe venni - figyelemmel a másik 7 millió forintos beszerzésre - és így a kiegészítő beszerzés nem a Kormányrendelet, hanem a Kbt. hatálya alá fog tartozni és annak megvalósítására nemzeti eljárásrend szerinti közbeszerzési eljárást kell lefolytatni.  

III. Az alkalmazandó eljárásrend a Kormányrendelet szerinti beszerzések lebonyolítására:

Az ajánlatkérő köteles legalább három ajánlatot bekérni a piaci szereplőktől. A „legalább” kitétel a Kormányrendeletből explicit módon nem olvasható ki, de annak 1. § (1) bekezdése visszautal a Kbt. 4. § (3) bekezdésére, amely a kormányrendelet alkalmazása során legalább három ajánlat bekéréséről rendelkezik.  Az ajánlatkérő eltekinthet attól, hogy a szerződést a három ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő valamelyikével kösse meg, ha a benyújtott árajánlatok magasabbak az interneten elérhető és összehasonlítható módon kiválasztható alacsonyabb vételárú, az ajánlatkérés tárgyával megegyező árunál, vagy szolgáltatásnál.

A rendelet nem foglalkozik azzal a lehetőséggel, hogy mi történik akkor, ha esetleg az ajánlatkérést valamelyik gazdasági szereplő nem teljesíti és így ajánlatkérő nem rendelkezik három árajánlattal. Álláspontom szerint amennyiben nem érkezik három árajánlat, akkor további árajánlatokat kell kérni - a korábbi, már beérkezett árajánlatot is felhasználva -, addig amíg ajánlatkérő három árajánlattal nem rendelkezik. Ez egyfelől abból vezethető le, hogy a Kormányrendelet szerint az internetes beszerzési forrás keresésére ajánlatkérőnek a három ajánlat birtokában van lehetősége, másfelől legalább három független ajánlattal igazolható a verseny biztosítása. Arra az esetre felkészülve tehát, hogy előfordulhat olyan helyzet, hogy az ajánlattételi határidőig nem érkezik három ajánlat, már az ajánlatkérésben meg kell határozni az kötöttség hosszabb időtartamát. Ebben az időintervallumban van lehetősége ajánlatkérőnek további ajánlatok bekérésére. Természetesen ismételt ajánlatkérés esetén sem változtathatóak a megkötendő szerződés lényeges elemei. Ilyen lényeges elem pl. a beszerzés tárgya, teljesítés helye és ideje, az ellenszolgáltatás megfizetésének módja és annak határideje, a szerződési biztosítékok.

Az ajánlattételre felhívandó gazdasági szereplők köréből a Kormányrendelet a helyi mikro-, kis- vagy középvállalkozásokat preferálja és amennyiben ilyen nincs, akkor hívható fel nem helyi gazdasági szereplő. Ez a rendelkezés a főváros és a megyei jogú városok kivételével nehezen tartható, de az előírás nem nevezhető kógensnek, ezért annak igazolt figyelmen kívül hagyása esetén az eljárás szabályosan lefolytatható.

Szintén célként határozza meg a Kormányrendelet, hogy egyes beszerzések esetében az ajánlattételre felhívni kívánt gazdasági szereplők körét változtassa ajánlatkérő vagyis, hogy amennyiben arra lehetősége van minden esetben mást és mást hívjon fel ajánlattételre. Ennek az elvárásnak az ajánlatkérők megfelelhetnek oly módon, hogy a már szerződésszerűen és jól teljesítő gazdasági szereplőket nem lecserélik, hanem bővítik újabb és újabb szereplőkkel az ajánlattételre felhívandó gazdasági szereplők körét.

Tekintettel arra, hogy ajánlatkérők részére a Kormányrendelet további eljárási szabályokat nem határoz meg, ezért ajánlatkérőknek a Kormányrendelet hatálya alá tartozó beszerzéseiket az alapelvek betartásával saját hatáskörben, saját szabályaik alapján kell megvalósítani. Ezek a szabályok (pl. ajánlat benyújtásának módja, ajánlattételi határidő, alkalmassági szempontok, érvényességi feltételek, bontás, értékelés, ajánlati kötöttség, eredményhirdetés) általánosan is meghatározhatóak ajánlatkérők beszerzési szabályzatában, vagy minden esetben egyedileg a beszerzés tárgyának ismeretében.